Integration‘ durch lokale Governance? – Eine Analyse der Interpretationen und Positionierungen von Akteurinnen und Akteuren des kommunalen Integrationskonzeptes der Stadt Dortmund

Kommunale Integrationskonzepte wurden in den 2000er Jahren zunehmend von bundesdeutschen Kommunen verfasst und können spätestens seit Beginn der 2010er Jahre als zentrale Werkzeuge lokaler Integrationsarbeit verstanden werden. Trotz der weiten Verbreitung und hohen Bedeutung der Konzepte existiert bislang nur wenig Wissen über die Prozesse dieser Governance-Instrumente vor Ort. In bisherigen Forschungen zu kommunalen Integrationskonzepten wurde vornehmlich die quantitative Verbreitung sowie die inhaltliche Ausgestaltung der Dokumente untersucht (bspw. BMVBS 2012; FILSINGER/GESEMANN 2018; FRIEDRICH/WAIBEL 2012). Sofern kommunale Integrationskonzepte jedoch als „living document[s]“ (HUNTER 2008:506) verstanden werden, muss der Blick über das textliche Dokument hinausgehen. In der vorliegenden Arbeit wird davon ausgegangen, dass den verschiedenen Akteurinnen und Akteuren der lokalen Institutionen und der Zivilgesellschaft, mit denen diese Konzepte partizipativ verfasst werden, eine besondere Rolle zukommt. Die Akteurinnen und Akteure übersetzen die kommunalen Integrationskonzepte in ihre alltägliche Praxis, wobei dies stets interpretativ vor dem Hintergrund persönlicher Erfahrungen, institutioneller Kontexte usw. geschieht (MÜNCH 2016:15). Die inhaltliche Volatilität des Integrationsbegriffs macht es darüber hinaus notwendig, nicht nur nach dem Vorhandensein von Integrationspolitik, sondern auch nach den konkreten Verständnissen und Umsetzungen von ‚Integration‘ vor Ort zu fragen. Ferner kommt es in der Integrationsdebatte unweigerlich zu Anrufungen, Selbstund Fremdpositionierungen, die ebenfalls in der Untersuchung von kommunalen Integrationskonzepten berücksichtigt werden müssen. Um diese angenommene konstruktivistische Perspektive empirisch umsetzen zu können, nähert sich die Arbeit dem Phänomen der kommunalen Integrationskonzepte mithilfe eines interpretativen Forschungsansatzes (bspw. MÜNCH 2016; SCHWARTZ-SHEA/YANOW 2012). Zur theoretischen Betrachtung wurde insbesondere die Decentered Theory of Governance nach Mark BEVIR und Rod RHODES herangezogen (bspw. BEVIR 2013; BEVIR/RHODES 2006). Anstelle einer datengestützten und quantifizierten Wirkungsmessung plädieren die Autoren dafür, den Fokus auf das interpretative Storytelling der involvierten Akteurinnen und Akteure zu legen (BEVIR/RHODES 2016:22). Da dieses methodologische Verständnis eine tiefgehende Auseinandersetzung vor Ort voraussetzt, konzentriert sich die empirische Analyse auf ein ausgewähltes lokales Fallbeispiel. Die Stadt Dortmund hat bereits im Jahr 2006 ein kommunales Integrationskonzept, den Masterplan Migration/Integration, im Rahmen einer breiten Beteiligung verschiedener lokaler Institutionen und der Zivilgesellschaft erstellt und entwickelt dieses Konzept seitdem stetig weiter. Eine besondere Rolle spielt hierbei die sogenannte Expertenrunde, die ca. 70 Akteurinnen und Akteure umfasst (STADT DORTMUND DRUCKSACHE 09364-13, Anlage, S. 10). Obgleich die Stadt Dortmund strukturell als ‚typische‘ Stadt mit einer strategischen Steuerung der kommunalen Integrationspolitik verstanden werden kann (BMVBS 2012:128f), verfügt sie über ein eigenes, lokal spezifisches Setting: So verortet sich der Dortmunder Masterplan Migration/Integration zwischen bereits langjährig bestehenden lokalen Traditionen und Strukturen der Integrationsarbeit, einer hohen Fluchtzuwanderung im Jahr 2015 und zeitgleich einer ansässigen rechtsextremen Szene. Methodisch wurde eine Triangulation aus Expert:inneninterviews, teilnehmenden Beobachtungen, Analysen von Ratsprotokollen sowie episodischen Interviews mit Teilnehmenden der Expertenrunde gewählt. Hierbei standen die letztgenannten episodischen Interviews im Zentrum der Untersuchung. Mithilfe des gewonnenen Forschungsmaterials konnte herausgearbeitet werden, dass die Teilnahme der verschiedenen Akteurinnen und Akteure den Prozess legitimiert, dass der konkrete inhaltliche Input der interviewten Akteurinnen und Akteure insgesamt jedoch nur begrenzt bedeutsam zu sein scheint. Ebenso erwies sich der genaue Inhalt des während des Masterplanprozesses definierten Integrationsbegriffs für die Praxis als nicht relevant. Hieran spiegelt sich das pragmatische Verständnis der interviewten Akteurinnen und Akteure, wonach insbesondere theoretische Diskussionen als wenig zielführend verstanden wurden. Nichtsdestotrotz hat sich herausgestellt, dass ‚Integration‘ im Sinne eines wirkmächtigen Konzeptes durchaus bedeutsam ist: So erkannten die Akteurinnen und Akteure die hohe Bedeutung des Integrationsnarrativs für die Stadt Dortmund an und gliederten ihre eigene Arbeit in dieses hegemoniale Narrativ ein. Aufgrund der weiten Zielgruppenfokussierung und der Volatilität des Integrationsbegriffs war das Eingliedern unter das Dach des Masterplans dabei für die Akteurinnen und Akteure erleichtert. Die von den interviewten Personen geschilderten Wirkungen des Masterplans können insbesondere auf zwei Ebenen aufgeteilt werden: die formelle Praxisebene sowie die symbolische städtische Identitätsebene. Auf der Praxisebene wurde danach gefragt, ob es durch die Arbeit am Masterplan zu einem konkreten Output für die Akteurinnen und Akteure kam, wie z. B. einem Policylernen, der Etablierung neuer Netzwerkkontakte oder Projekte. Wenngleich ein Policylernen durch die geführte Integrationsdiskussion, gänzlich neue Kontakte und Projekte nur in einem begrenzten Umfang beschrieben wurden, so stellten doch die entstandenen Möglichkeiten des Austauschs zwischen den Akteurinnen und Akteuren einen Mehrwert dar. Eine insgesamt größere Bedeutung schien die städtische Identitätsebene, in der auf das symbolische Wirken des Masterplans fokussiert wurde, für die interviewten Akteurinnen und Akteure gehabt zu haben. Auch wenn der Masterplan keinen quantifizierbaren Output für einige Akteurinnen und Akteure generiert hatte, so wird durch ihn das Themengebiet der ‚Integration‘ innerhalb der Kommune deutlich aufgewertet. Auf diese geschaffene ‚diskursive Nulllinie‘ des Masterplans kann wiederum im Konfliktfall mit der Kommune verwiesen werden. Der Masterplan als Symbol der Anerkennung positioniert die migrantisch gelesenen Akteurinnen und Akteure der Expertenrunde als ‚Post-Subjekte‘ der Integration, die zwar selbst nicht (mehr) ‚integriert werden müssen‘, jedoch als wichtige knowledge holder und Brücken zur ‚migrantischen Community‘ konzipiert wurden. Bereits a priori bestehende, gesellschaftliche Kategorisierungen wurden zunächst nicht negiert, sondern in den Erzählungen der Akteurinnen und Akteure entlang des Potenzialnarrativs umgedeutet. Die symbolische Anerkennung ist ebenfalls verbunden mit einer Sichtbarmachung von ‚Vielfalt‘, die insbesondere einen Gegenentwurf zu den lokalen rechtsextremen Strukturen darstellt. Hierdurch sowie durch Neuzuwanderung, wie sie insbesondere im Jahr 2015 im Zuge der Fluchtzuwanderung beobachtet werden konnte, wurde die Bedeutung des Masterplans für die interviewten Akteurinnen und Akteure erhöht sowie letztlich die Teilnahme am Masterplanprozess nochmals bekräftigt.